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PPP又起來了?項目決定方式

2021年04月12日 11:00 來源:經濟觀察報打印

 經濟觀察報記者杜濤2021年春天,PPP再次走出新一波行情。

據經濟觀察報了解,由于2021年監管層對專項債管理趨嚴,以及地方政府財政困難,地方政府在選擇投資方式時通常會按照:PPP、EPC之類、專項債依次選擇。按照項目來說,PPP用作大項目,小項目則選擇專項債。

4月9日,一位中部某省咨詢機構的人士對經濟觀察報表示:“2021年初PPP再次興起與地方財政收支困難有關。因為專項債需要地方政府進行資金匹配,變相加重了地方財政的壓力。所以地方政府會選擇支出時間更長的PPP。其次便是政策性金融機構的支持力度加大?!?/span>

據上述咨詢機構人士了解,現在國家政策性金融機構加大對地方政府項目融資的支持力度。比如,農業開發銀行側重于對TOT等存量項目的支持,而國家開發銀行側重于BOT類新項目的支持。

PPP即政府與社會資本合作,在過去的數年時間形成了一個投資額十萬億元的市場。但是自2017年開始規范以來,PPP的發展速度逐漸慢了下來。

據上述咨詢機構人士介紹,這次政策性金融機構對PPP支持是全方面的。比如在擔保方面,一般項目需要全額擔保和抵押擔保,PPP只需要增信擔保,即:項目公司的股權比例。股東方提供一定的增信擔保,當然,地方政府不提供增信擔保。

這個情況能夠維持多久還未可知。上述咨詢機構人士告訴記者,雖然情況出現好轉,但是地方政府的財政出現了極大的困難,這也意味著財承的縮小?!皹O有可能是情況好轉了,卻沒有財承空間了”,他說道。

財承空間

財承是指,財政承受能力論證指引。

2015年4月,財政部發布關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知,提出每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”,“未通過論證”的項目,則不宜采用PPP模式。

但是,在2020年的2月13日,財政部印發《中華人民共和國財政部令第103號——財政部關于公布廢止和失效的財政規章和規范性文件目錄(第十三批)的決定》(以下簡稱“目錄”),在其失效的財政規范性文件目錄中,財政部關于PPP的三大文件全部在列,分別是關于印發《PPP物有所值評價指引(試行)》的通知、關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知、關于印發《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》的通知。

據經濟觀察報了解,數個省財政部門已經開始2020年的財政決算,不少縣市的數據在決算之時數字下降的比較厲害,對于財承來說,也意味著分母在縮小。

一位地方政府的投融資人士表示,財承范圍的縮小后,很多縣區PPP財承部分將會超過10%。而且前述有關財承文件已經到時間廢止后續又沒有新文件出臺,因此地方政府的相關領導普遍擔心財承超過上述文件規定,而被問責。

“一些部門在考慮,是不是可以將2020年的數據剔除出去。畢竟去年由于疫情是較為特殊的一年,數據下降都很明顯,這在統計上也可以講的通”,他說道。

但是對于2021年的財政收入預期,據上述咨詢機構人士了解地方政府普遍都有所準備?!邦A計2021年數字會比2020年好看,實際很難過?!?/span>

從財政部公布的數據來看,1-2月,隨著經濟持續穩定恢復,以及去年同期新冠肺炎疫情影響收入基數較低,全國財政收入恢復性增長18.7%。

未來趨勢

對于地方政府來說,未來的選擇不止是PPP,還有EPC\ABO等。

上述地方政府投融資人士對經濟觀察報表示:“之前發的專項債,使用情況并不好,且由于申請倉促導致很多手續需要變更,有些甚至要被問責,還要背負利息。另外,一些專項債項目因為地方政府需要配套資金導致財政壓力很大,如果進行債貸組合,又很難操作?!?/span>

上述投融資人士所說的債貸組合,是指專項債匹配部分項目資金,剩余部分則需要地方政府自身來匹配,通常這部分需要用到銀行貸款解決。但從實際情況來看,并不是很樂觀,而且這樣操作也一定程度增加了地方政府債務。

他對經濟觀察報表示:“現在實際操作中,對于缺口比較大的項目,已經不建議發放專項債。在項目建設方面提出優先PPP,其次才是專項債。這也就是說能用PPP,先把PPP的財承用完,再選擇其他方式,比如FEPC,最后選擇專項債。

上述地方政府投融資人士表示,現在的選擇比較多樣化,選擇ABO的比較多,有些地方政府為了避開法律規章的規定,進行多次嵌套,比如ABO+FEPC。ABO是授權 (Authorize)-建設(Build)-運營(Operate)。

他對記者舉例:“現在環衛、農村污水處理都可以做特許經營,而且特許經營并沒有限制本級國有企業進入。這也意味著只要招標完成,政策性金融機構能為其提供75%-80%的融資,剩下的20%部分可以讓國有企業來出,而國有企業20%的部分則可以由施工企業來出保證金完成?!薄氨热缧迋€橋,地方政府沒有錢??梢韵韧ㄟ^平臺公司做個FEPC,地方政府在和國企或者融資平臺做個ABO”,上述地方政府投融資人士說,地方政府和國企之間有多重模式可以操作。國企和施工單位,大的園區類,賣地、賣房、賣廠房收入,為了投資條例不允許,地方政府中間在加一個國有企業,穿透來看,所有的一切本質沒有改變。錢還是來自政府,不過是時間和空間都被拉長了。而且政策性金融機構對PPP的支持力度也在加大。

據經濟觀察報了解,農發行在幾個省較為支持存量PPP項目。一定程度上在幫助地方政府盤活存量資產,增加流動性。且農發行提供的項目并不局限于污水處理等現金流較為充裕的項目,還涉及廠房、體育館等。比如最近某個地方將河道治理項目包裝成發電和灌溉項目,就是從農發行貸款10億元。

上述咨詢機構人士對經濟觀察報表示,現在地方政府普遍都緊抓政策性金融的寬松機會,對于沒有渠道融資或者現金流來源的融資平臺,地方政府給予一定的資源放到融資平臺,然后再去貸款。地方政府把一些資源放到融資平臺,增加資產和現金流。虧損不虧損無所謂,做大資產和現金流,去配合兩行的貸款發放。

上述地方政府投融資人士表示,因為換屆原因,現在在做的項目都是去年的老業務。如果遇到外地調任,業務普遍都要停3-4個月。盡管如此,他對于下半的行情,還是很樂觀。


 
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